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ITALIANI ALL'ESTERO - VOTO ESTERO - DISEGNO DI LEGGE DI RIFORMA L.27/2001 PRESENTATO DAL PD AL SENATO ED ALLA CAMERA
(2018-11-12)
VEDI ANCHE : http://www.italiannetwork.it/news.aspx?ln=it&id=55701
ITALIANI ALL'ESTERO - VOTO ESTERO - SEN.GARAVINI (PD/ESTERO) E ON.MIGLIORI (PD): "ANCORA SI A VOTO PER CORRISPONDENZA MA UTILIZZO SISTEMA BLOCK CHAIN PER GARANTIRE "SICUREZZA".
DISEGNO DI LEGGE
Modifiche alla legge 27 dicembre 2001, n. 459 , recante norme per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all'estero
Onorevoli Senatori! Nel 2001, dopo oltre 46 anni di dibattito parlamentare e la presentazione di 143 progetti di legge ordinari e costituzionali, è stata approvata la legge 27 dicembre 2001, n. 459 , che ha introdotto nel nostro ordinamento l'opzione per i cittadini italiani con residenza fuori dei confini nazionali di esercitare il diritto di voto o direttamente dal Paese di residenza, con il meccanismo del voto per corrispondenza, oppure direttamente presso il comune italiano di iscrizione anagrafica.
La legge n. 459 del 2001 ha rappresentato una conquista attesa da tutti i cittadini italiani residenti all'estero e più in generale un passaggio fondamentale per la nostra democrazia. Essa ha sostanzialmente risposto al dettato costituzionale di dare effettività al Diritto di voto dei cittadini elettori residenti all’estero e di assicurare una loro peculiare rappresentanza nel Parlamento nazionale.
Nell’arco di applicazione della normativa, vale a dire dal 2006 al 2018, non sono mancate, tuttavia, alcune problematiche che la rendono meritevole di taluni aggiustamenti, resi necessari per eliminare carenze emerse nel delicato passaggio dal disposto normativo alla prassi.
Fra queste, la formazione delle liste elettorali è risultato un punto di rilievo nell'ambito delle riflessioni sull'efficacia delle norme della legge. Un sistema elettorale si può definire certo e democratico solo nel caso in cui risulti chiara e immediata l'individuazione del corpo elettorale. In tale ambito, il combinato disposto dagli articoli 5 della legge n. 459 del 2001 e 5 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 2 aprile 2003, n. 104 , stabilisce che l'elenco aggiornato dei cittadini italiani
residenti all'estero è realizzato tramite confronto in via informatica dei dati contenuti nelle anagrafi degli italiani residenti all'estero (AIRE) con quelli degli schedari consolari.
Tale operazione è stata svolta dai Ministeri dell'interno e degli affari esteri con il fine di formare l'elenco degli elettori residenti all'estero, suddiviso per ripartizione geografica. In altre parole, i nominativi di coloro che compaiono in entrambi gli elenchi sono stati inseriti nell'elenco aggiornato e, se aventi i requisiti di legge, sono diventati elettori.
Nella prassi è sorta, da subito, una questione problematica relativa ai nominativi dei cittadini che comparivano soltanto negli schedari consolari e di quelli che comparivano soltanto nell'AIRE. È noto, infatti, che a livello mondiale gli schedari consolari hanno sempre registrato un numero più elevato di cittadini rispetto all'AIRE, anche se questa relazione cambia a seconda dei contesti geografici.
Il disallineamento dei dati è dovuto in primis alla presenza diffusa di errori di iscrizione, che hanno rappresentato la difficoltà principale per la formazione delle liste elettorali. A seguire, l'altra fonte di disallineamento dei dati è la presenza di cittadini registrati più volte o non cancellati sia negli schedari consolari sia e soprattutto in quelli dell'AIRE.
Tale disallineamento è stato risolto in pratica con la scelta di inviare comunque, nel rispetto della normativa vigente, le schede elettorali a tutti i cittadini inseriti nell'elenco unico aggiornato dal'AIRE e dai consolati. La soluzione adottata, pur con le sue contraddizioni, è motivata da un fondamento di garanzia per ciascun elettore e tuttavia non attenua l’esigenza di un più costante e incisivo intervento volto a ridurre ulteriormente e a ricondurre in limiti fisiologici la forbice esistente tra le due banche dati.
Non sono stati pochi coloro che, per superare i limiti emersi nella formazione dell’elenco degli elettori e per rafforzare il controllo personale sul percorso e la regolare ricezione del plico elettorale, hanno pensato che si sarebbe potuto invertire l’onere dell’opzione di voto prevista all’art. 1 della legge 459, nel senso di subordinare l’ammissione dell’elettore al voto per corrispondenza ad una sua esplicita e formale manifestazione di volontà. Tale modalità è stata anche concretamente sperimentata in occasione dell’ultimo rinnovo dei Comitati degli italiani all’estero (Com.It.Es), avvenuto nel 2016, ma ha visto una partecipazione degli elettori molto bassa, che ne sconsigliano una replica, soprattutto quando si tratti di elezioni che hanno una ripercussione diretta sugli equilibri politici e istituzionali del Paese, quali sono quelle politiche e referendarie.
Per le stesse ragioni, legate alla necessità di non abbassare i livelli di partecipazione sotto i limiti fisiologici di una reale espressione di democrazia, si esclude la possibilità di fare votare gli elettori direttamente nei seggi, che per lo specifico contesto della circoscrizione Estero e le difficoltà logistiche che ne deriverebbero costituirebbe un obiettivo e pesante disincentivo per la maggioranza degli elettori. Le condizioni di congestione e di deprivazione di personale, nelle quali si trovano i nostri consolati, sono
un ulteriore motivo per escludere decisamente questa scelta.
Alla luce di questa esperienza, dunque, nel presente disegno di legge si pensa di raggiungere maggiore certezza riguardo all’elenco degli aventi diritto rilanciando una campagna di verifica dei dati in dialogo diretto con gli elettori, costituendo appositi uffici elettorali presso i consolati con il compito di aggiornare sistematicamente gli elenchi e rendendo più fluida la trasmissione dei dati degli aventi diritto agli uffici preposti del MAECI e del Ministero dell’Interno.
Un adeguamento alle diffuse sensibilità per la parità di genere e una maggiore coerenza con la natura della circoscrizione Estero delle opzioni riguardanti l’elettorato passivo toccano l’altro tema, non meno delicato, della formazione delle liste. Si fa riferimento al fatto che nella normativa della 459/2001 nulla si dice a riguardo del rispetto della parità di genere, ormai ampiamente riconosciuta nel sistema elettorale italiano, e che in tema di elettorato passivo la legge 3 novembre 2017, n. 165, che ha modificato il
sistema di elezione della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, ha inaspettatamente introdotto la possibilità per i cittadini residenti in Italia di candidarsi in una delle ripartizioni della circoscrizione Estero, intaccando il principio dell’esclusività della rappresentanza dei cittadini residenti all’estero. Su questo ultimo aspetto, anzi, per evitare aggiramenti dei ripristinati criteri previsti dalla legge 459/2001, si fissa un periodo minimo di permanenza all’estero come presupposto dell’esercizio dell’elettorato passivo.
Questo disegno di legge, dunque, innova in materia di parità di genere ed elimina una scelta vissuta dalle nostre comunità all’estero come un vulnus, rafforzando le garanzie originarie. Rispondendo, inoltre, ad una diffusa richiesta di moralizzazione che si è elevata in relazione ad ipotesi di cumulo di incarichi di rappresentanza in Italia e in Paesi esteri, si esclude che possano essere candidati per le elezioni della Camera dei deputati o del Senato coloro che ricoprono o che hanno ricoperto nei dieci anni precedenti la data delle elezioni cariche di Governo o cariche politiche elettive a qualsiasi livello o incarichi nella magistratura o nelle Forze armate in uno Stato estero.
In conformità alla direttiva comunitaria 94/80/CE del Consiglio, del 19 dicembre 1994, attuata dal decreto legislativo 12 aprile 1997, n. 197, si fa eccezione a tale divieto per i Paesi dell'Unione europea relativamente ad incarichi ricoperti in consigli comunali, provinciali e regionali.
La possibilità di esercitare il voto per corrispondenza, inoltre, ha fatto sorgere dubbi sulla sicurezza offerta da tale sistema, che ha registrato nella prassi interferenze soprattutto nelle fasi di recapito e di ricezione del plico elettorale. L’enfatizzazione che di questi fenomeni si è avuta nei mezzi di comunicazione, non sempre collegata a reali elementi di fatto, ha indotto peraltro alcune forze parlamentari a chiedere, in diverse occasioni, la sostituzione di questa modalità di voto con la presenza diretta dell’elettore nei seggi, da disseminare nelle realtà di maggiore presenza di cittadini italiani all’estero, o addirittura la sua eliminazione. In relazione al voto per il referendum costituzionale, il Tribunale di Venezia ha sollevato presso la Corte costituzionale un’eccezione di incostituzionalità, respinta, senza alcun esame di merito, per mancanza di competenza.
Anche in questo caso, per comprendere appieno la questione è necessario ricordare brevemente le modalità previste dalla legge n. 459 del 2001 per le operazioni di invio, recapito e ricezione dei plichi elettorali.
Le operazioni di recapito sono state demandate ai singoli uffici consolari che, nella maggior parte dei casi, hanno scelto di appaltare a una ditta sia la stampa del materiale elettorale che la spedizione dei plichi; è bene ricordare, infatti, che non in tutti i Paesi esiste una società che ha il monopolio dei servizi postali e che quindi più società si sono occupate del recapito dei plichi elettorali.
La normativa vigente presenta, dunque, un vuoto che va colmato con la previsione della consegna diretta del plico all'elettore con l'invio per lettera raccomandata, naturalmente con le modalità compatibili con i servizi dei diversi Paesi nei quali essa avviene.
Esiste, poi, una percentuale non trascurabile di plichi che non riesce a raggiungere i destinatari o che non è stata restituita al mittente.
L'insieme di tali problematiche richiede, pertanto, l'attuazione di nuovi accorgimenti che eliminino ogni possibile interferenza nelle fasi di stampa dei materiali, nonché di spedizione, recapito e ricezione dei plichi elettorali. Il presente disegno di legge prevede la centralizzazione della stampa del materiale elettorale, sotto il diretto controllo del Ministero dell’interno, e il ricorso a tecnologie (ad esempio, il codice QR) utili a rilevare la tracciabilità dell’intero percorso del plico, dalla spedizione alla consegna e alla restituzione della busta contenente le schede.
Un altro aspetto sul quale sembra opportuno intervenire è quello dell’elevata percentuale di voti nulli, che sfiora il 10% dei voti espressi, dovuta al fatto che spesso l’elettore introduce il tagliando elettorale nella busta contenente le schede votate, costituendo suo malgrado un vistoso segno di riconoscimento che determina l’annullamento del voto. La proposta è quella di eliminare il certificato elettorale e di
sostituirlo con un codice QR stampato sulla busta che viene rinviata al consolato, in modo che si possa attestare in altro modo l’avvenuto esercizio del voto.
Da quanto esposto, emerge in tutta evidenza che le operazioni descritte si sono svolte senza alcuna forma di controllo da parte di terzi, quale quella che poteva essere svolta mediante la costituzione di comitati elettorali presso i consolati, con rappresentanti designati dalle diverse formazioni politiche.
Un'ulteriore carenza emersa nella prassi, che ha generato errori e proteste dei cittadini italiani residenti all'estero, è dovuta alla mancanza di informazioni che consentano al cittadino elettore residente all'estero di confrontare le varie proposte e i diversi programmi politici avanzati dai candidati e dalle forze politiche che si presentano alle elezioni.
Partendo dal presupposto che in ogni caso la modalità di voto per corrispondenza è quella che alla prova dei fatti sembra meglio garantire il dettato costituzionale (art. 48) dell’”effettività” dell’esercizio del voto dei cittadini italiani residenti all’estero, a fronte delle suaccennate problematiche, il presente disegno di legge, pur non esaurendo le possibili riflessioni sulle norme e sulla prassi del voto all'estero, propone alcune modifiche alla legge n. 459 del 2001 proprio con l'intento di eliminare le carenze descritte.
Essa, inoltre, non si inoltra volutamente nel campo della sperimentazione della modalità di espressione del voto a distanza per via elettronica, pur con le garanzie necessarie a garantire i requisiti della personalità e della segretezza del voto. Si tratta di una soluzione avviata in diversi Paesi di sicura democrazia, su cui, tuttavia, negli ultimi tempi si sono moltiplicate perplessità e riflessioni critiche, con particolare riferimento
all’efficacia dei sistemi di protezione e alla possibilità di evitare diffuse interferenze che si sarebbero verificate sia a livello nazionale che internazionale. Pur non escludendo in futuro tale opzione, si pensa tuttavia di affidarsi nell’immediato a soluzioni più lineari e controllabili.
Con l'articolo 1 si affronta il problema della formazione delle liste elettorali. La normativa vigente ha fatto emergere le persistenti difficoltà di allineamento dei archivi ideati con finalità diverse che hanno prodotto, nell'arco delle prime esperienze di voto per corrispondenza, un grado non soddisfacente riguardo alla certezza della platea degli elettori.
La soluzione che si propone punta su una nuova campagna di verifica dei dati degli elettori, su una migliore organizzazione degli uffici consolari in materia elettorale e su più costanti aggiornamenti della lista degli elettori trasmessa dal MAECI al Ministero dell’interno, in virtù della maggiore certezza offerta dai dati provenienti dai consolati.
Nel momento in cui si precisa che possono candidarsi solo coloro che risultano iscritti negli elenchi aggiornati degli elettori, si coglie l’occasione per eliminare il vulnus creato dall’estensione dell’elettorato passivo anche ai residenti in Italia, compiuto con l’ultima legge elettorale generale, che ha eliminato l’unicità della rappresentanza dei cittadini italiani residenti all’estero voluta dalla legge 459/2001. Si stabilisce anche il criterio della documentata permanenza all’estero da almeno tre anni per potersi candidare in una delle previste ripartizioni.
Si prevede, infine, l’immediata decadenza da deputato o senatore della Repubblica italiana per coloro che mentre sono in carica si candidano per corrispondenti livelli istituzionali in Stati esteri.
L’elemento di maggiore innovazione che si introduce nella formazione delle liste è l’alternanza di genere, che rende coerente il sistema adottato nella circoscrizione Estero con quello in vigore in Italia.
In relazione alle problematiche relative all'interferenza nelle fasi di spedizione, recapito e ricezione dei plichi elettorali, così come previste dalla legge n. 459 del 2001 , con l'articolo 2 si prevedono le nuove modalità di stampa e di invio dei plichi elettorali, ricorrendo alle tecnologie blockchain per il sistema di voto per corrispondenza al fine di elevarne i livelli di sicurezza e di trasparenza. Con le modifiche introdotte, il Ministero dell'interno provvede direttamente alla stampa e alla consegna del plico elettorale agli uffici elettorali consolari entro il ventitreesimo giorno prima della data stabilita per le votazioni in Italia, eliminando il delicato passaggio della stampa in loco, che in passato ha dato adito a giustificate riserve. Sul plico deve essere indicato l'indirizzo dell'ufficio consolare di competenza in caso di mancato recapito. Il plico, contrassegnato da un codice QR che ne consenta la tracciabilità durante il suo percorso, deve essere nominativo, sigillato e contenere la scheda elettorale, la relativa busta e una busta affrancata dotata di un codice QR con gli elementi di identificazione dell’elettore e recante l' indirizzo dell'ufficio consolare competente. Il codice QR apposto sulla busta di ritorno serve per completare la tracciabilità del percorso del materiale elettorale e per attestare l’avvenuto esercizio del voto da parte dell’elettore in sede di scrutinio. Il plico deve contenere, inoltre, un foglio con le indicazioni delle modalità di espressione del voto, le liste dei candidati nella ripartizione di appartenenza, nonché le proposte e i programmi
elettorali dalle medesime liste concorrenti il cui contenuto non deve superare i duemila caratteri.
Con gli articoli 3 e 4 sono introdotte disposizioni per garantire un più elevato livello di sicurezza e di controllo delle operazioni di voto. Nello specifico, viene stabilito che non oltre diciotto giorni prima della data stabilita per le votazioni in Italia ciascun ufficio elettorale consolare, sotto il controllo del comitato elettorale appositamente istituito, provvede a inviare agli elettori all'estero, tramite lettera raccomandata con ricevuta di ritorno o con altro sistema che ne attesti la ricezione da parte dell'elettore stesso, il plico
nominativo pervenuto dal Ministero dell'interno. Una volta espresso il proprio voto sulla scheda elettorale, l'elettore è tenuto a introdurre nell'apposita busta la scheda o le schede elettorali, a sigillare la busta affrancata, contenente il codice QR identificativo dell’elettore, e a spedire il tutto all'ufficio elettorale consolare competente non oltre il decimo giorno precedente la data stabilita per le votazioni in Italia. Le buste inviate dagli elettori agli uffici consolari e i plichi non recapitati sono custoditi in un apposito spazio individuato dall'ufficio elettorale consolare e dal comitato elettorale, in modo da garantirne l'inviolabilità fino al momento del loro ritorno al competente ufficio centrale per la circoscrizione Estero. Sono oggetto dello scrutinio e dello spoglio esclusivamente le buste pervenute all'ufficio elettorale del consolato non oltre le ore 18, ora locale, del venerdì antecedente la data stabilita per le votazioni in Italia. I responsabili degli uffici elettorali consolari, sotto il controllo dei comitati elettorali, provvedono all'immediata invalidazione delle buste pervenute dopo la predetta scadenza.
Con l'articolo 5, al fine di migliorare le operazioni di scrutinio dei voti, appesantite nelle precedenti consultazioni dalla concentrazione in un un’unica località di plichi e personale addetto allo scrutinio, si prevede 'istituzione, presso le corti d'appello di Roma, Firenze, Milano e Napoli, degli uffici centrali per la circoscrizione Estero, ciascuno competente per una delle ripartizioni estere. Presso ciascuno degli uffici centrali è costituito un seggio elettorale per un minimo di duemila e un massimo di tremila elettori residenti al'estero, con il compito di provvedere alle operazioni di spoglio e di scrutinio dei voti contenuti nelle buste pervenute dalla ripartizione estera di competenza.
I seggi saranno dotati delle apparecchiature elettroniche necessarie per facilitare le operazioni di spoglio. Nel'ambito di tali operazioni particolare attenzione è posta alla fase di verifica della corrispondenza del'identità dell’elettore, mediante il codice QR, con i dati inseriti nel'elenco degli elettori.
L'articolo 6 prevede che a ciascuno degli uffici centrali per la circoscrizione Estero spetta il compito di proclamare gli eletti nel'ambito della ripartizione di competenza.
L'articolo 7 prevede che la pubblicità sulle elezioni all'estero deve essere estesa ai giornali locali, anche non di lingua italiana.
Per quanto esposto, i promotori auspicano un esame e un'approvazione in tempi rapidi del presente disegno di legge.
Tale disallineamento è stato risolto in pratica con la scelta di inviare comunque, nel rispetto della normativa vigente, le schede elettorali a tutti i cittadini inseriti nell'elenco unico aggiornato dall'AIRE e dai consolati. La soluzione adottata, pur con le sue contraddizioni, è motivata da un fondamento di garanzia per ciascun elettore e tuttavia non attenua l’esigenza di un più costante e incisivo intervento volto a ridurre ulteriormente e a ricondurre in limiti fisiologici la forbice esistente tra le due banche dati.
Non sono stati pochi coloro che, per superare i limiti emersi nella formazione dell’elenco degli elettori e per rafforzare il controllo personale sul percorso e la regolare ricezione del plico elettorale, hanno pensato che si sarebbe potuto invertire l’onere dell’opzione di voto prevista all’art. 1 della legge 459, nel senso di subordinare l’ammissione dell’elettore al voto per corrispondenza ad una sua esplicita e formale manifestazione di volontà. Tale modalità è stata anche concretamente sperimentata in occasione dell’ultimo rinnovo dei Comitati degli italiani all’estero (Com.It.Es), avvenuto nel 2016, ma ha visto una partecipazione degli elettori molto bassa, che ne sconsigliano una replica, soprattutto quando si tratti di elezioni che hanno una ripercussione diretta sugli equilibri politici e istituzionali del Paese, quali sono quelle politiche e referendarie. Per le stesse ragioni, legate alla necessità di non abbassare i livelli di partecipazione sotto i limiti fisiologici di una reale espressione di democrazia, si esclude la possibilità di fare votare gli elettori direttamente nei seggi, che per lo specifico contesto della circoscrizione Estero e le difficoltà logistiche che ne deriverebbero costituirebbe un obiettivo e pesante disincentivo per la maggioranza degli elettori. Le condizioni di congestione e di deprivazione di personale, nelle quali si trovano i nostri consolati, sono un ulteriore motivo per escludere decisamente questa scelta.
Alla luce di questa esperienza, dunque, nel presente disegno di legge si pensa di raggiungere maggiore certezza riguardo all’elenco degli aventi diritto rilanciando una campagna di verifica dei dati in dialogo diretto con gli elettori, costituendo appositi uffici elettorali presso i consolati con il compito di aggiornare sistematicamente gli elenchi e rendendo più fluida la trasmissione dei dati degli aventi diritto agli uffici preposti del MAECI e del Ministero dell’Interno.
Un adeguamento alle diffuse sensibilità per la parità di genere e una maggiore coerenza con la natura della circoscrizione Estero delle opzioni riguardanti l’elettorato passivo toccano l’altro tema, non meno delicato, della formazione delle liste. Si fa riferimento al fatto che nella normativa della 459/2001 nulla si dice a riguardo del rispetto della parità di genere, ormai ampiamente riconosciuta nel sistema elettorale italiano, e che in tema di elettorato passivo la legge 3 novembre 2017, n. 165, che ha modificato il
sistema di elezione della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, ha inaspettatamente introdotto la possibilità per i cittadini residenti in Italia di candidarsi in una delle ripartizioni della circoscrizione Estero, intaccando il principio dell’esclusività della rappresentanza dei cittadini residenti all’estero.
Su questo ultimo aspetto, anzi, per evitare aggiramenti dei ripristinati criteri previsti dalla legge 459 /2001, si fissa un periodo minimo di permanenza all’estero come presupposto dell’esercizio dell’elettorato passivo.
Questo disegno di legge, dunque, innova in materia di parità di genere ed elimina una scelta vissuta dalle nostre comunità all’estero come un vulnus, rafforzando le garanzie originarie. Rispondendo, inoltre, ad una diffusa richiesta di moralizzazione che si è elevata in relazione ad ipotesi di cumulo di incarichi di rappresentanza in Italia e in Paesi esteri, si esclude che possano essere candidati per le elezioni della Camera dei deputati o del Senato coloro che ricoprono o che hanno ricoperto nei dieci anni precedenti la data delle elezioni cariche di Governo o cariche politiche elettive a qualsiasi livello o incarichi nella magistratura o nelle Forze armate in uno Stato estero.
In conformità alla direttiva comunitaria 94/80/CE del Consiglio, del 19 dicembre 1994, attuata dal decreto legislativo 12 aprile 1997, n. 197, si fa ccezione a tale divieto per i Paesi dell'Unione europea relativamente ad incarichi ricoperti in consigli comunali, provinciali e regionali.
La possibilità di esercitare il voto per corrispondenza, inoltre, ha fatto sorgere dubbi sulla sicurezza offerta da tale sistema, che ha registrato nella prassi interferenze soprattutto nelle fasi di recapito e di ricezione del plico elettorale. L’enfatizzazione che di questi fenomeni si è avuta nei mezzi di comunicazione, non sempre collegata a reali elementi di fatto, ha indotto peraltro alcune forze parlamentari a chiedere, in diverse occasioni, la sostituzione di questa modalità di voto con la presenza diretta dell’elettore nei seggi, da disseminare nelle realtà di maggiore presenza di cittadini italiani all’estero, o addirittura la sua eliminazione. In relazione al voto per il referendum costituzionale, il Tribunale di Venezia ha sollevato presso la Corte costituzionale un’eccezione di incostituzionalità, respinta, senza alcun esame di merito, per mancanza di competenza.
Anche in questo caso, per comprendere appieno la questione è necessario ricordare brevemente le modalità previste dalla legge n. 459 del 2001 per le operazioni di invio, recapito e ricezione dei plichi elettorali.
Le operazioni di recapito sono state demandate ai singoli uffici consolari che, nella maggior parte dei casi, hanno scelto di appaltare a una ditta sia la stampa del materiale elettorale che la spedizione dei plichi; è bene ricordare, infatti, che non in tutti i Paesi esiste una società che ha il monopolio dei servizi postali e che quindi più società si sono occupate del recapito dei plichi elettorali.
La normativa vigente presenta, dunque, un vuoto che va colmato con la previsione della consegna diretta del plico all'elettore con l'invio per lettera raccomandata, naturalmente con le modalità compatibili con i servizi dei diversi Paesi nei quali essa avviene.
Esiste, poi, una percentuale non trascurabile di plichi che non riesce a raggiungere i destinatari o che non è stata restituita al mittente.
L'insieme di tali problematiche richiede, pertanto, l'attuazione di nuovi accorgimenti che eliminino ogni possibile interferenza nelle fasi di stampa dei materiali, nonché di spedizione, recapito e ricezione dei plichi elettorali. Il presente disegno di legge prevede la centralizzazione della stampa del materiale elettorale, sotto il diretto controllo del Ministero dell’interno, e il ricorso a tecnologie (ad esempio, il codice QR) utili a rilevare la tracciabilità dell’intero percorso del plico, dalla spedizione alla consegna e alla restituzione della busta contenente le schede.
Un altro aspetto sul quale sembra opportuno intervenire è quello dell’elevata percentuale di voti nulli, che sfiora il 10% dei voti espressi, dovuta al fatto che spesso l’elettore introduce il tagliando elettorale nella busta contenente le schede votate, costituendo suo malgrado un vistoso segno di riconoscimento che determina l’annullamento del voto. La proposta è quella di eliminare il certificato elettorale e di sostituirlo con un codice QR stampato sulla busta che viene rinviata al consolato, in modo che si possa attestare in altro modo l’avvenuto esercizio del voto.
Da quanto esposto, emerge in tutta evidenza che le operazioni descritte si sono svolte senza alcuna forma di controllo da parte di terzi, quale quella che poteva essere svolta mediante la costituzione di comitati elettorali presso i consolati, con rappresentanti designati dalle diverse formazioni politiche.
Un'ulteriore carenza emersa nella prassi, che ha generato errori e proteste dei cittadini italiani residenti all'estero, è dovuta alla mancanza di informazioni che consentano al cittadino elettore residente all'estero di confrontare le varie proposte e i diversi programmi politici avanzati dai candidati e dalle forze politiche che si presentano alle elezioni.
Partendo dal presupposto che in ogni caso la modalità di voto per corrispondenza è quella che alla prova dei fatti sembra meglio garantire il dettato costituzionale (art. 48) dell’”effettività” dell’esercizio del voto dei cittadini italiani residenti all’estero, a fronte delle suaccennate problematiche, il presente disegno di legge, pur non esaurendo le possibili riflessioni sulle norme e sulla prassi del voto all'estero, propone alcune modifiche alla legge n. 459 del 2001 proprio con l'intento di eliminare le carenze descritte.
Essa, inoltre, non si inoltra volutamente nel campo della sperimentazione della modalità di espressione del voto a distanza per via elettronica, pur con le garanzie necessarie a garantire i requisiti della personalità e della segretezza del voto. Si tratta di una soluzione avviata in diversi Paesi di sicura democrazia, su cui, tuttavia, negli ultimi tempi si sono moltiplicate perplessità e riflessioni critiche, con particolare riferimento
all’efficacia dei sistemi di protezione e alla possibilità di evitare diffuse interferenze che si sarebbero verificate sia a livello nazionale che internazionale. Pur non escludendo in futuro tale opzione, si pensa tuttavia di affidarsi nell’immediato a soluzioni più lineari e controllabili.
Con l'articolo 1 si affronta il problema della formazione delle liste elettorali. La normativa vigente ha fatto emergere le persistenti difficoltà di allineamento dei archivi ideati con finalità diverse che hanno prodotto, nell'arco delle prime esperienze di voto per corrispondenza, un grado non soddisfacente riguardo alla certezza della platea degli elettori.
La soluzione che si propone punta su una nuova campagna di verifica dei dati degli elettori, su una migliore organizzazione degli uffici consolari in materia elettorale e su più costanti aggiornamenti della lista degli elettori trasmessa dal MAECI al Ministero dell’interno, in virtù della maggiore certezza offerta dai dati provenienti dai consolati.
Nel momento in cui si precisa che possono candidarsi solo coloro che risultano iscritti negli elenchi aggiornati degli elettori, si coglie l’occasione per eliminare il vulnus creato dall’estensione dell’elettorato passivo anche ai residenti in Italia, compiuto con l’ultima legge elettorale generale, che ha eliminato l’unicità della rappresentanza dei cittadini italiani residenti all’estero voluta dalla legge 459/2001. Si stabilisce anche il criterio della documentata permanenza all’estero da almeno tre anni per potersi candidare in una delle previste ripartizioni.
Si prevede, infine, l’immediata decadenza da deputato o senatore della Repubblica italiana per coloro che mentre sono in carica si candidano per corrispondenti livelli istituzionali in Stati esteri.
L’elemento di maggiore innovazione che si introduce nella formazione delle liste è l’alternanza di genere, che rende coerente il sistema adottato nella circoscrizione Estero con quello in vigore in Italia.
In relazione alle problematiche relative all'interferenza nelle fasi di spedizione, recapito e ricezione dei plichi elettorali, così come previste dalla legge n. 459 del 2001 , con l'articolo 2 si prevedono le nuove modalità di stampa e di invio dei plichi elettorali, ricorrendo alle tecnologie blockchain per il sistema di voto per corrispondenza al fine di elevarne i livelli di sicurezza e di trasparenza. Con le modifiche introdotte, il Ministero dell'interno provvede direttamente alla stampa e alla consegna del plico elettorale agli uffici elettorali consolari entro il ventitreesimo giorno prima della data stabilita per le v otazioni in Italia, eliminando il delicato passaggio della stampa in loco, che in passato ha dato adito a giustificate riserve. Sul plico deve essere indicato l'indirizzo dell'ufficio consolare di competenza in caso di mancato recapito. Il plico, contrassegnato da un codice QR che ne consenta la tracciabilità durante il suo percorso, deve essere nominativo, sigillato e contenere la scheda elettorale, la relativa busta e una busta affrancata dotata di un codice QR con gli elementi di identificazione dell’elettore e recante l'indirizzo dell'ufficio consolare competente. Il codice QR apposto sulla busta di ritorno serve per completare la tracciabilità del percorso del materiale elettorale e per attestare l’avvenuto esercizio del voto da parte dell’elettore in sede di scrutinio. Il plico deve contenere, inoltre, un foglio con le indicazioni delle modalità di espressione del voto, le liste dei candidati nella ripartizione di appartenenza, nonché le proposte e i programmi elettorali dalle medesime liste concorrenti il cui contenuto non deve superare i duemila caratteri.
Con gli articoli 3 e 4 sono introdotte disposizioni per garantire un più elevato livello di sicurezza e di controllo delle operazioni di voto. Nello specifico, viene stabilito che non oltre diciotto giorni prima della data stabilita per le votazioni in Italia ciascun ufficio elettorale consolare, sotto il controllo del comitato elettorale appositamente istituito, provvede a inviare agli elettori all'estero, tramite lettera raccomandata con ricevuta di ritorno o con altro sistema che ne attesti la ricezione da parte dell'elettore stesso, il plico
nominativo pervenuto dal Ministero dell'interno. Una volta espresso il proprio voto sulla scheda elettorale, l'elettore è tenuto a introdurre nell'apposita busta la scheda o le schede elettorali, a sigillare la busta affrancata, contenente il codice QR identificativo dell’elettore, e a spedire il tutto all' ufficio elettorale consolare competente non oltre il decimo giorno precedente la data stabilita per le votazioni in Italia. Le buste inviate dagli elettori agli uffici consolari e i plichi non recapitati sono custoditi in un apposito spazio individuato dall'ufficio elettorale consolare e dal comitato elettorale, in modo da garantirne l'inviolabilità fino al momento del loro ritorno al competente ufficio centrale per la circoscrizione Estero.
Sono oggetto dello scrutinio e dello spoglio esclusivamente le buste pervenute all'ufficio elettorale del consolato non oltre le ore 18, ora locale, del venerdì antecedente la data stabilita per le votazioni in Italia. I responsabili degli uffici elettorali consolari, sotto il controllo dei comitati elettorali, provvedono all'immediata invalidazione delle buste pervenute dopo la predetta scadenza.
Con l'articolo 5, al fine di migliorare le operazioni di scrutinio dei voti, appesantite nelle precedenti consultazioni dalla concentrazione in un un’unica località di plichi e personale addetto allo scrutinio, si prevede l'istituzione, presso le corti d'appello di Roma, Firenze, Milano e Napoli, degli uffici centrali per la circoscrizione Estero, ciascuno competente per una delle ripartizioni estere. Presso ciascuno degli uffici centrali è costituito un seggio elettorale per un minimo di duemila e un massimo di tremila elettori residenti all'estero, con il compito di provvedere alle operazioni di spoglio e di scrutinio dei voti contenuti nelle buste pervenute dalla ripartizione estera di competenza. I seggi saranno dotati delle apparecchiature elettroniche necessarie per facilitare le operazioni di spoglio. Nell'ambito di tali operazioni particolare attenzione è posta alla fase di verifica della corrispondenza dell'identità dell’elettore, mediante il codice QR, con i dati inseriti nell'elenco degli elettori.
L'articolo 6 prevede che a ciascuno degli uffici centrali per la circoscrizione Estero spetta il compito di proclamare gli eletti nell'ambito della ripartizione di competenza.
L'articolo 7 prevede che la pubblicità sulle elezioni all'estero deve essere estesa ai giornali locali, anche non di lingua italiana.
Per quanto esposto, i promotori auspicano un esame e un'approvazione in tempi rapidi del presente disegno di legge.
GLI ARTICOLI
Art. 1.
(Formazione delle liste elettorali).
1. Alla legge 27 dicembre 2001, n. 459 , sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 2, il comma 2 è sostituito dal seguente:
«2. Le rappresentanze diplomatiche e consolari inviano a ciascun elettore un plico
contenente un apposito modulo per l'aggiornamento dei dati anagrafici e di residenza
all'estero che lo riguardano e una busta affrancata con l'indirizzo dell'ufficio consolare
competente, da rispedire entro trenta giorni, se necessario, per apportare correzioni e
aggiornamenti ai dati anagrafici e di residenza all’estero che lo riguardano».
b) l'articolo 5 è sostituito dal seguente:
«Art. 5. – 1. In ciascun consolato è istituito un ufficio elettorale che provvede, per il
territorio di propria competenza, all’aggiornamento dell'elenco dei cittadini italiani residenti
all'estero finalizzato alla predisposizione delle liste elettorali per le votazioni di cui
all'articolo 1, comma 1.
2. Gli elenchi di cui al comma 1 e i relativi periodici aggiornamenti sono inviati, a
cura dei singoli uffici elettorali consolari, al Ministero degli affari esteri e della cooperazione
internazionale, il quale predispone un unico elenco generale degli elettori residenti
all'estero. Tale elenco è trasmesso al Ministero dell'interno che lo integra con i dati
dell’anagrafe dei residenti all’estero e costituisce le relative liste elettorali della
circoscrizione Estero da utilizzare in occasione delle votazioni.
3. Sono ammessi ad esprimere il proprio voto in Italia solo i cittadini residenti
all'estero che hanno esercitato l'opzione di cui all'articolo 1, comma 3.
c) all’articolo 8:
a) al comma 1, la lettera b) è sostituita dalla seguente: «b) I candidati all'atto della
candidatura, sono tenuti a presentare, quale condizione necessaria per l'accettazione
della stessa, una dichiarazione delle autorità dei Paesi di residenza estera o del comune
italiano di ultima residenza che certifichi la residenza continuativa all'estero da almeno tre
anni precedenti alla data delle elezioni. Essi, inoltre, devono essere residenti ed elettori
nella relativa ripartizione»;
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b) al comma 3 è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «A pena di inammissibilità,
nella successione interna delle liste, i candidati sono collocati secondo un ordine alternato
di genere»;
c) il comma 4-bis è sostituito dal seguente: «4-bis. Gli elettori che ricoprono o che
hanno ricoperto nei dieci anni precedenti la data delle elezioni cariche di Governo o
cariche politiche elettive a qualsiasi livello o incarichi nella magistratura o nelle Forze
armate in uno Stato estero non possono essere candidati per le elezioni della Camera dei
deputati o del Senato della Repubblica nella circoscrizione Estero. In conformità alla
direttiva comunitaria 94/80/CE del Consiglio, del 19 dicembre 1994, attuata dal decreto
legislativo 12 aprile 1996, n. 197, la disposizione di cui al periodo precedente non si
applica ai Paesi dell'Unione europea relativamente ad incarichi ricoperti a livello comunale,
provinciale e regionale.
d) dopo il comma 4-bis, è aggiunto il seguente: «4-ter. I deputati e i senatori
decadono dal loro incarico con effetto immediato all’atto della accettazione della
candidatura in elezioni politiche di uno Stato estero».
2. Le disposizioni di cui all’articolo 2, comma 2, della legge 27 dicembre 2001, n. 459,
come modificata dal comma 1 del presente articolo, si applicano entro un anno dall’entrata
in vigore della presente legge.
Art. 2.
(Stampa e invio del plico elettorale).
1. All'articolo 11 della legge 27 dicembre 2001, n. 459 , il comma 2 è sostituito dal
seguente:
«2. Il Ministero dell'interno provvede alla stampa e alla consegna del plico elettorale
agli uffici elettorali consolari entro il ventitreesimo giorno prima della data stabilita per le
votazioni in Italia. Il plico, contrassegnato da un codice QR che ne consenta la
tracciabilità, deve essere nominativo, sigillato e contenere la scheda elettorale con le
caratteristiche del modello di cui alle tabelle A, B, C e D allegate alla presente legge e
riproducenti in facsimile i contrassegni di tutte le liste di candidati presentate nella
ripartizione, la relativa busta e una busta affrancata recante l'indirizzo dell'ufficio consolare
competente, contrassegnata da un codice QR identificativo dell’elettore. Sul plico deve
essere indicato l'indirizzo dell'ufficio consolare di competenza in caso di mancato recapito.
Il plico contiene, altresì, un foglio con le indicazioni delle modalità di espressione del voto,
le liste dei candidati nella ripartizione di appartenenza di cui all'articolo 6, nonché le
proposte e i programmi elettorali dalle medesime liste concorrenti il cui contenuto non
deve superare i duemila caratteri. Le schede elettorali inserite nel plico sono di carta
consistente e di colore diverso per ciascuna votazione e per ciascuna ripartizione. L'ordine
dei contrassegni è stabilito secondo le modalità previste per le liste di candidati
dall'articolo 24, numero 2), del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della
Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n.
361 , e successive modificazioni. Accanto ad ogni contrassegno, nell'ambito degli stessi
spazi, sono stampate le righe per l'attribuzione del voto di preferenza. Al fine di elevare i
livelli di sicurezza e di trasparenza del sistema di voto per corrispondenza degli elettori
italiani residenti all’estero inclusi nell’elenco di cui all’articolo 1, lettera b), comma 2, si
applicano le modalità offerte dalle tecnologie blockchain secondo le indicazioni contenute
nell’allegato tecnico annesso alla presente legge».
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Art. 3.
(Disposizioni per la sicurezza del voto e per l'informazione del cittadino elettore).
1. All' articolo 12 della legge 27 dicembre 2001, n. 459 , sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) i commi 1 e 2 sono abrogati;
b) il comma 3 è sostituito dal seguente:
«3. Non oltre diciotto giorni prima della data stabilita per le votazioni in Italia,
ciascun ufficio elettorale consolare, sotto il controllo del comitato elettorale, invia agli
elettori di cui all'articolo 1, comma 1, tramite lettera raccomandata con ricevuta di ritorno o
con altro sistema che ne attesti la ricezione da parte dell'elettore stesso, il plico nominativo
di cui all'articolo 11, comma 2»;
c) il comma 6 è sostituito dal seguente:
«6. Una volta espresso il proprio voto sulla scheda elettorale, l'elettore introduce
nell'apposita busta la scheda o le schede elettorali, sigilla la busta, l'introduce nella busta
affrancata e contrassegnata dal codice QR identificativo dell’elettore e la spedisce
all'ufficio elettorale consolare competente non oltre il decimo giorno precedente la data
stabilita per le votazioni in Italia. Le schede e le buste che le contengono non devono
recare alcun segno di riconoscimento»;
e) dopo il comma 6 è inserito il seguente:
«6-bis. Le buste inviate dagli elettori agli uffici consolari e i plichi non recapitati sono
custoditi in un apposito spazio individuato dall'ufficio elettorale consolare e dal comitato
elettorale, in modo da garantirne l'inviolabilità fino al momento dello scrutinio di cui al
comma 7»;
f) il comma 7 è sostituito dal seguente:
«7. Sono oggetto dello scrutinio e dello spoglio di cui all'articolo 14 esclusivamente
le buste di cui al comma 6 del presente articolo, pervenute all'ufficio elettorale del
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consolato non oltre le ore 18, ora locale, del venerdì antecedente la data stabilita per le
votazioni in Italia»;
g) il comma 8 è sostituito dal seguente:
«8. I responsabili degli uffici elettorali consolari, sotto il controllo dei comitati
elettorali, provvedono a invalidare le buste pervenute dopo la scadenza del termine di cui
al comma 7».
2. Con regolamento adottato mediante decreto del Ministro dell'interno, d'intesa con il
Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite le modalità di
attuazione delle disposizioni di cui al comma 1, lettera g).
Art. 4.
(Comitati elettorali).
1. Dopo l' articolo 12 della legge 27 dicembre 2001, n. 459 , è inserito il seguente:
«Art. 12-bis. – 1. In occasione di ciascuna tornata elettorale o referendaria, presso
gli uffici consolari, sono costituiti appositi comitati elettorali, ai quali compete il controllo di
ciascuna delle operazioni previste dagli articoli 11 e 12.
2. I membri del comitato elettorale sono nominati, tra gli aventi diritto al voto
nell'ambito della circoscrizione Estero, dal capo dell'ufficio consolare, su designazione dei
presentatori delle liste e delle associazioni degli emigrati presenti nella stessa
circoscrizione.
3. Il comitato elettorale svolge i compiti di controllo delle operazioni di ricevimento
dei plichi di cui all'articolo 11, comma 2, di spedizione agli elettori di cui all'articolo 12,
comma 3, di ricezione delle buste di cui all'articolo 12, comma 6, di controllo e di custodia
di cui all'articolo 12, comma 6-bis, di invalidazione delle buste ai sensi dell'articolo 12,
comma 8, e di invio delle buste all'ufficio centrale per la circoscrizione Estero competente
per la ripartizione.
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4. Le decisioni del comitato elettorale sono valide se adottate a maggioranza dei
componenti; in caso di parità, prevale il voto del presidente.
5. I comitati elettorali segnalano le eventuali anomalie riscontrate entro 24 ore alle
autorità diplomatico-consolari, che le comunicano entro le successive 48 ore alle autorità
competenti.
Art. 5.
(Disposizioni in materia di formazione dei seggi elettorali e di scrutino dei voti).
1. Alla legge 27 dicembre 2001, n. 459 , sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 7, il comma 1 è sostituito dal seguente:
«1. Presso le corti di appello di Roma, Firenze, Milano e Napoli, entro tre giorni
dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto di convocazione dei comizi
elettorali, sono istituiti gli uffici centrali per la circoscrizione Estero, rispettivamente per le
ripartizioni di cui alle lettere a), b), c) e d) del comma 1 dell'articolo 6, ciascuno di essi
composto da sei magistrati, dei quali uno con funzioni di presidente e uno con funzioni di
vicepresidente vicario, scelti dal presidente della corte di appello. Ciascun ufficio opera
con la presenza di almeno tre componenti, tra cui il presidente o il vicepresidente»;
b) all'articolo 13, il comma 1 è sostituito dal seguente:
«1. Presso gli uffici centrali per la circoscrizione Estero di cui all'articolo 7, comma 1,
sono costituiti seggi elettorali per un minimo di duemila e un massimo di tremila elettori
residenti all'estero, con il compito di provvedere alle operazioni di spoglio e di scrutinio dei
voti inviati dagli elettori. Ciascun seggio elettorale è competente per lo spoglio dei voti
provenienti dalla ripartizione estera di competenza. I seggi sono dotati delle
strumentazioni ottiche adatte ad identificare gli elementi connotativi dell’elettore contenuti
nel codice QR apposto sulla busta chiusa contenente le schede. L'assegnazione delle
buste contenenti le schede ai singoli seggi è effettuata a cura dell'ufficio centrale per la
circoscrizione Estero competente per ripartizione».
c) all'articolo 14 sono apportate le seguenti modificazioni:
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a) al comma 2, le parole: «l'ufficio centrale» sono sostituite dalle seguenti: «ciascun
ufficio centrale»;
b) al comma 3:
1) alla lettera a), le parole: «dall'ufficio centrale per la circoscrizione estero» sono
sostituite dalle seguenti: «dall'ufficio centrale competente per la ripartizione elettorale
estera di cui all'articolo 7, comma 1»;
2) alla lettera b), le parole; «da un'unica ripartizione elettorale estera» sono
sostituite dalle seguenti: «dalla ripartizione elettorale estera di cui è competente»;
3) alla lettera c), numero 2), sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «e verifica la
corrispondenza degli elementi identificativi contenuti nel codice QR inserito nelle buste
con i dati inseriti nell'elenco di cui all'articolo 5, comma 1».
Art. 6.
(Proclamazione degli eletti).
1. All'articolo 15 della legge 27 dicembre 2001, n. 459 , l’alinea del comma 1 è
sostituito dal seguente: «Concluse le operazioni di scrutinio, gli uffici centrali per la
circoscrizione Estero per ciascuna delle ripartizioni di cui all'articolo 6:».
Art. 7.
(Comunicazioni elettorali).
1. All’articolo 17 della legge 27 dicembre 2001, n. 459 , al comma 3 dopo le parole:
«sui giornali quotidiani e periodici» sono inserite le seguenti: «locali e». (12/11/2018-ITL/ITNET)
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